機構(gòu)編制管理“法制化”與“法治化”辨析
發(fā)布日期： 2011-02-18
張星星
【內(nèi)容摘要】機構(gòu)編制管理“法制化”與“法治化”的提法僅一字之差，但一字背后卻存在著較大的理念、內(nèi)涵差別。充分認識“法制化”與“法治化”的差異，分辨兩者相互關(guān)系，有利于更好地推進機構(gòu)編制依法管理工作。
近年來，機構(gòu)編制規(guī)范管理在理念和實踐上都得到了加強。日常工作中，大家多習慣機構(gòu)編制管理“法制化”的提法，將科學化、規(guī)范化與法制化并列作為強化機構(gòu)編制管理的重要目標。機構(gòu)編制管理“法制化”這一提法與“法治化”的提法僅一字之差，但筆者以為一字背后，卻存在著較大的理念、內(nèi)涵差別。在依法行政觀念深入人心的情況下，對兩者有必要進行一番辨析，以期引發(fā)機構(gòu)編制工作更多的思考。
機構(gòu)編制“法制化”與“法治化”溯源
實行機構(gòu)編制的依法管理，源自鄧小平同志1975年關(guān)于“編制就是法律”的著名論斷。他強調(diào)編制管理“制度化以后，編制就不會臃腫，該用一個人就是一個人，該用幾個人就是幾個人”。黨的十三大以后，中央多次就加強機構(gòu)編制法制建設提出了目標，要求制定行政機關(guān)編制法，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制和工作程序的法定化。隨著機構(gòu)編制工作發(fā)展，中央到地方陸續(xù)出臺一系列有關(guān)機構(gòu)編制政策文件，逐步建立完善機構(gòu)編制管理體系和管理機制。2007年5月1日《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》（國務院令第486號）頒布實施，作為第一部規(guī)范地方機構(gòu)編制管理的行政法規(guī)，它的出臺極大地推進了機構(gòu)編制依法管理的進程。
歷史地看，機構(gòu)編制管理“法制化”的提出，是由機構(gòu)編制工作面臨的主要矛盾和困難所決定的。長期以來，機構(gòu)編制作為黨的重要執(zhí)政資源，雖然在行政管理中占有重要地位，但卻一直存在法律制度不健全、管理欠科學等問題。我們經(jīng)常可以看到，部門既可以某項具體工作過重為由要求增設機構(gòu)，也可以這項具體工作需要加強為由要求增設機構(gòu)，正、反皆為理由，囿于法律依據(jù)和規(guī)范標準的不足，機構(gòu)編制部門最后不得不拿出“機構(gòu)編制限額”等原則性規(guī)定，作為控制機構(gòu)增設的最后一道防線。為此，以《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》出臺為契機，中央編辦對當前和今后一個時期推進機構(gòu)編制管理法制化提出了“不斷健全組織法治和程序規(guī)則，逐步實現(xiàn)國家機構(gòu)、職能、編制和工作程序的法定化，加強對機構(gòu)編制的法制化和規(guī)范化管理，完善機構(gòu)編制管理的各項制度和標準”等基本要求。由此可見，把經(jīng)實踐檢驗證明是好的做法與經(jīng)驗，如“三定”規(guī)定等上升到法律和制度的高度，從而解決當前機構(gòu)編制管理依據(jù)和標準不足，是機構(gòu)編制管理亟需解決的問題。“法制”（Legal system）是法律法規(guī)和制度體系的統(tǒng)稱，可以說，對機構(gòu)編制管理“法制化”的追求較集中地反映了當前機構(gòu)編制管理工作中存在的矛盾和難點。
而要理解機構(gòu)編制“法治化”的涵義，有必要首先理解法治的涵義。“法治”在西方政治文化傳統(tǒng)中源遠流長，通常在英文中被表述為“Ruleoflaw”，即法律的治理或法律的統(tǒng)治。“法治”一詞最早出現(xiàn)在古希臘語中，作為系統(tǒng)提出法治理論的第一人，亞里士多德在《政治學》一書中，描述了法治的兩種涵義：“已成立的法律獲得了普遍的服從，而大家服從的法律本身又應該是制定的良好的法律”。亞里士多德的定義包含了良法統(tǒng)治和法律至上的觀念,并奠定了現(xiàn)代法治觀的基礎。隨著我們國家法律體系的逐步完善，黨的十五大報告正式確認了“法治”的概念，提出要進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。這是對“建設社會主義法制國家”提法的重要發(fā)展、升華。十五大的報告事實上對法制與法治作出了重大區(qū)分，使“法治”概念成為比“法制”概念更高層次更為根本的概念。盡管“法治”內(nèi)涵在不同的語境并沒有統(tǒng)一的定義，但還是形成了較廣泛的基本共識，即：法治是一種與“人治”相對立而存在的治理國家的基本方略，體現(xiàn)為人人平等地依法辦事；法治蘊涵一系列重要的法律理念與精神，包括民主、平等、正義、自由等社會價值；法治體現(xiàn)了良好的法律秩序，是合乎理想的社會狀態(tài)等等。有學者指出，一方面，法治決定了法制的性質(zhì)和功能，決定了具體制度發(fā)揮作用的范圍；另一方面，法治是個更高的目標，法治的實質(zhì)是個更復雜的過程，并非任何一個強調(diào)法制的社會都能名之為法治社會。
機構(gòu)編制“法治化”的提法，較少見于各類文件、報告、文稿等。實際上，包括不少機構(gòu)編制工作者在內(nèi)，也對“法制”與“法治”二詞疏于區(qū)分，并常常在表述中將兩者混為一談。筆者認為，機構(gòu)編制管理“法治化”的提法，是法治精神在機構(gòu)編制管理工作中的具體引申和運用，是特定對象與范疇的法治化，既包含了健全機構(gòu)編制管理法制體系的要求，同時又超越了對它的追求，體現(xiàn)了更高層次的管理要求和管理目標。
機構(gòu)編制管理“法制化”與“法治化”關(guān)系
充分認識“法制”與“法治”的差異，分辨兩者相互關(guān)系，有利于更好地推進機構(gòu)編制依法管理工作。
首先，“制”為“治”先，機構(gòu)編制管理“法制化”是“法治化”的基礎。要實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的“良法之治”，首先必須建立健全“良法”體系。從現(xiàn)有的機構(gòu)編制法制體系看，除專項性的《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》外，機構(gòu)編制的原則性規(guī)定散布在不同效力層級的法律、法規(guī)和文件中，包括：《憲法》中關(guān)于國務院和地方國家機關(guān)的性質(zhì)、組成領導體制和職權(quán)范圍的規(guī)定；《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》中有關(guān)地方各級人民政府的規(guī)定和《事業(yè)單位登記管理條例》；中編辦和國務院根據(jù)需要制定的一定時期內(nèi)有效的規(guī)范性和一般性文件等；以及一些特定行業(yè)與單位，如學校、醫(yī)院的機構(gòu)編制配備標準等。由于上述依據(jù)、規(guī)定和標準等過于零散、缺乏系統(tǒng)，沒有形成專有法律法規(guī)和制度體系，這使機構(gòu)編制工作很難達到嚴密的管理效果。機構(gòu)編制“法治化”的提出，不是否定機構(gòu)編制管理“法制化”，恰恰相反，“法制化”是“法治化”的前提，只有夯實基礎，健全機構(gòu)編制法制體系，包括組織法治、程序規(guī)則和制度標準等，逐步實現(xiàn)機構(gòu)編制有法可依，依法管理，才能在更高層次上實現(xiàn)機構(gòu)編制科學、規(guī)范管理的目標。
其次，“治”為“制”向，機構(gòu)編制管理“法治化”是“法制化”的目標。法治意味著良好的法律秩序，是建立在法制基礎上合乎理想的“善治”狀態(tài)，也是法制所達到的目標和效果，即“良法”為全體公民及政府所遵循。“化”代表了目標和成效，法制之“化”在于法治。根據(jù)上述認識，健全和完善機構(gòu)編制管理法制體系，以服務于“法治化”目標，這是由機構(gòu)編制管理內(nèi)在要求決定的，主要體現(xiàn)在：一是機構(gòu)編制管理是推進法治政府建設的重要途徑。依法行政要求部門行政行為以法律法規(guī)為依據(jù)，機構(gòu)編制管理作為機關(guān)內(nèi)部行政行為，也必須遵循法治的原則與要求。概言之，要按照職能法定原則，堅持法無授權(quán)不可為，保障部門依法行使職權(quán)，并做到權(quán)責一致，防止行政部門公共服務的缺位、錯位、越位和不到位。在與國家法律法規(guī)體系有機銜接基礎上，進一步健全機構(gòu)編制法制體系，依法管好用活機構(gòu)編制資源，推動建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，為全面建設小康社會提供有力的體制保障。二是鞏固機構(gòu)改革成果必須以法治化為保障。1982年以來，機構(gòu)改革一直是每屆政府推進自身改革重要舉措，也是深化完善行政管理體制的系統(tǒng)工程。由于目前還沒有形成專門的法律法規(guī)，對改革程序、方式和改革成果等進行明確與保障，這也是造成機構(gòu)改革易改難固的原因。因此，有必要把機構(gòu)改革工作切實納入法治化的軌道，逐步促成“三定”規(guī)定法定化，使動態(tài)的機構(gòu)改革成果能落實到非由法定程序不能調(diào)整“三定”規(guī)定上，從根本上破解屢改革屢反彈的“黃宗羲定律”，鞏固行政管理體制改革成果。
再者，以“治”立“制”，機構(gòu)編制管理“法治化”決定“法制化”價值取向。黨的十五大決議明確指出，依法治國要逐步社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。“法治化”表達了公共權(quán)力必須在法律體系中運行的理念與原則，體現(xiàn)了以法治精神統(tǒng)攝法制體系的要求。與注重技術(shù)層面立法規(guī)范的“法制化”相比，機構(gòu)編制“法治化”更多體現(xiàn)了立法的精神與價值取向。引申到機構(gòu)編制管理工作中，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是樹立法律至上的精神，破除機構(gòu)編制管理“人治”現(xiàn)象。由于法治的缺失，機構(gòu)編制管理常常受制于領導意志，往往機構(gòu)“一言以立，一言以廢”，編制“一言以增，一言以減”，以言興事，以言廢事，既使機構(gòu)編制法規(guī)文件的規(guī)定和原則遭到破壞，也使機構(gòu)編制部門權(quán)威受到削弱。破除機構(gòu)編制工作中的“人治”問題，必須轉(zhuǎn)變觀念，以法治精神引領機構(gòu)編制工作，強調(diào)嚴格按程序和規(guī)定，堅持機構(gòu)編制“一支筆審批”原則，同時還要變機構(gòu)編制管理制度只重“律他”為“律已”與“律他”并重，減少自由裁量空間，杜絕機構(gòu)編制部門自身不作為或者亂作為，逐步形成并完善決策、執(zhí)行與監(jiān)督相統(tǒng)一的管理體系。二是強化機構(gòu)編制管理工作的服務取向。機構(gòu)編制法治化的要求，包含了機構(gòu)編制工作強烈的服務意識。“法治化”絕非僵化的管理要求，而是在嚴格執(zhí)行規(guī)定前提下，發(fā)揮主動服務意識，對機構(gòu)編制進行動態(tài)管理，把管理與服務從對立轉(zhuǎn)為相輔相成，互相促進。要善于圍繞黨委政府工作大局發(fā)揮職能作用，圍繞中心做好服務工作，通過機構(gòu)編制跟蹤服務制、探索機構(gòu)編制管理預報審核制等機制創(chuàng)新，進一步提升機構(gòu)編制部門的主動服務意識，做到機構(gòu)編制“有保有壓、動態(tài)調(diào)整”，切實為基層服務、為民生服務，以良好的服務促進行政管理體制機制不斷優(yōu)化。
結(jié) 語
我國著名法學家郭道暉先生曾指出：“法制”與“法治”兩個概念之爭，表面看來這只是名詞之爭，實際上有觀念上的差別，表現(xiàn)在主張還是否定“法律至上”的爭論上；也體現(xiàn)在“工具論”的法律觀和“價值論”的法律觀的分歧上。一語道破兩個名詞的重要區(qū)別。
在現(xiàn)階段，條條干預和領導意志干預的存在，是“權(quán)大”還是“法大”的問題，成為機構(gòu)編制依法管理無法回避的重要問題。通俗地講，如果說“法制化”意味著有法可依，那么“法治化”則體現(xiàn)了有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。克服“人治”弊端，樹立“法治”權(quán)威，倡導機構(gòu)編制管理“法治化”的價值論即在于此；而機構(gòu)編制“法制化”在價值論上是中立的，其本身并不必然包含“權(quán)大還是法大”問題的回答。另一方面，從邏輯上講，科學化、規(guī)范化與法制化在語義上也僅為并列關(guān)系，缺乏對依法管理要求和內(nèi)涵的提升，不足以提高機構(gòu)編制管理的權(quán)威性。
機構(gòu)編制依法管理工作任重道遠，建立健全機構(gòu)編制法制體系作為當前的首要目標應無疑義，而在這一過程中，必須堅持以法治精神引領機構(gòu)編制工作，使法制真正落到實處。就此而言，機構(gòu)編制“法制化”與“法治化”兩種提法并無矛盾。
（作者單位：浙江省杭州市機構(gòu)編制委員會辦公室）
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